聚焦“后4%”时代

      在刚刚闭幕的全国两会上，政府工作报告明确指出，“国家财政性教育经费支出五年累计7.79万亿元，年均增长21.58%，2012年占国内生产总值比例达到4%。”

　　这意味着中国向世界宣告了4%目标的实现，意味着中国教育人魂牵梦萦的期盼梦想成真。自此，中国进入教育优先发展的新阶段，进入到“后4%”的时代。

　　“后4%”时代该怎么做？近期，一些专家学者指出，教育事业的持续发展，需摆脱对政府行政动员机制的依赖，需要从运动式发展走向国家基本教育制度建设，需要摆脱对政府不断确认“优先发展战略”的依赖，从部门间协调、专家决策走向广泛的教育政策对话机制。       

　　后4%时代——

　　面对的是保稳定与促增长的双重课题

　　政府工作报告关于“继续推进教育优先发展。目前我国年度财政性教育经费支出总额已经超过2万亿元，今后还要继续增加”的提法，引发了很多专家与学者的关注。

　　一方面，国家继续加大教育投入的决心和魄力令人赞赏，另一方面，如何在促增长的同时，保住4%的“基线”成为更多学者关注的焦点。

　　中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉曾指出，4%目标的实现是个了不起的成就，但这个目标并不是一个高目标。因为我国人口构成仍显现出明显的发展中国家特征，同样的教育经费被大量学龄人口稀释了，所以要继续努力增加教育投入。

　　更多的学者表示了类似的观点：如何理解政府工作报告提出的“增加”的概念，是教育经费随着GDP基数增长而增加，还是占GDP的比例再提高？GDP增速的放缓，给未来教育经费的增加带来了不确定性。

　　“4%只是一个‘及格线’，而非‘锦标线’”。华中师范大学教授周洪宇明确指出，教育投入虽然增加了，但是除以一个13亿的分母，仍是一个很小的数字，相比世界4.9%的平均水平和OECD国家6.1%的平均水平而言，这仅是一个新的开始而远非终极目标。更何况由于我国教育投入长期低位徘徊，各级教育合计仍有数以千亿元的“欠账”。我们要在为4%目标得以实现感到欣喜的同时，清醒地认识到我国距离教育投入的充足仍然有相当的距离。

　　许多学者达成这样的共识：正是因为实现充足目标的长期性，决定了我们难以像发达国家那样，走一条“先充足后优化”的发展道路，而是必须在加大投入的同时，兼顾教育投入的优化，走一条“边增长边优化”的发展新路。

　　后4%时代——

　　建立更为科学有效的基本教育投入制度

　　不可否认的，4%的实现是一个巨大的成就，但是，是否有突击的因素在里面，还需要冷静思考。比如，一些地方政府从土地转让资金拿出一部分来支持教育，但是我们知道，土地财政是不稳定的，与房地产市场关系很大，未来，这种投入方式是否能够持续？从这个角度看，后4%时代，如何保证教育投入的持续，仍存在隐忧，更呼唤一个长效的教育投入机制。北京大学教育学院党委书记陈晓宇提出这样的观点。

　　“如果把财政性教育经费比喻为水库，那么，今后的重点是确保继续往里面灌水呢，还是要重新规划和监测沟渠的设计和水量分配呢？”北京师范大学教育学部教授曾晓东用这样一个比喻来提出警醒，要认真思考目前教育投入的是否合理与可持续，以及在未来如何建立一个更为科学有效的基本教育投入制度。

　　曾晓东认为，财政性教育经费支出占GDP的4%是总量估计的结果，本身并不涉及投入和支出机制。在我国GDP增长迅速的背景下，之所以能够有这么大的政策影响力，是社会对教育重视的结果，也是我国各级政府成功地使用政策协调和社会动员的结果。达到4%以后，如果持续使用行政力量替代公共财政制度建设，不仅会产生机制效用衰退现象，还可能导致地方政府对要素的不合理配置。

　　曾晓东认为，在我国以往的教育事业发展中，行政力量通过社会动员和确定教育发展目标，成功地实现了对尚不成熟的财政制度的替代。然而，暂时性的替代不应也无法成为永久性替代。在支出达到GDP4%之后，还需回到稳定的教育财政制度建设和财政充足的原则上来，不断淡化对各省财政性教育经费支出是否达到4%的审核。更要不断追问，各省应为民众提供什么标准的教育服务。

　　“教育部门如果不能在短期依赖‘确保战略’的同时自觉打破对‘确保机制’的依赖，就会在未来十年逐步丧失教育事业发展的社会环境。”曾晓东指出。

　　北京师范大学王善迈教授也建议，要保障教育优先发展战略的实施，增加政府对教育的投入，需要建立健全教育财政制度，以制度保障政府教育投入，避免投入的随意性。

　　“经我们以2009年各省（市、区）数据的实测发现，有14个省人均GDP指标排位与生均财政性教育经费投入的位次严重错位，其中相差5位以上的有12个省。”周洪宇建议，按照国际惯例，启用“生均教育经费指数”（生均教育经费与人均GDP之比）考核地方政府的投资行为，以此约束某些地区人均GDP大幅增长、排位靠前、但各级教育生均经费长期摆尾的现象。

　　后4%时代——

　　资金使用效率成为关注焦点

　　4%的目标达到后，教育经费的使用是否恰当，经费支出的使用效率成为学者们关注的焦点。

　　“4%实现后，财政性教育经费仍要继续保持稳定增长，但社会上对于教育经费的关注可能会有所转向，从关注经费是否充足转移到重视经费的使用和管理，分配是不是公平、合理，使用是不是合法、合规。这也对教育管理部门提出了新的要求。”陈晓宇说。

　　一些专家就对目前一些地区的教育资金的使用效率提出了担忧。曾晓东就分析指出：虽然目前部分省教育经费支出细目并未提供，但是一个简单的逻辑推论不难得出——发达地区在GDP总量很高的情况下，为了确保4%目标的达成，会持续加大财政性教育经费投入；而在安排经费支出预算时，由于教师工资受到制度约束，最现实的预算安排就是通过各种“工程”不断提高教育机构的资本投入水平。这种现象已经在发达城市的中小学中体现，首先是校舍不断翻新，然后是教育设备投入水平越来越高，但是，教师职业仍然不具有吸引力。

　　曾晓东还指出，更严重的是，如果不引导经费投入有效转变为班额减少和农村教师岗位的有效供给，可能出现的结果是，一方面学校各项工程获得可有可无的经费，另一方面大班额无法降下来；一方面教师总量过剩，另一方面农村教师却依然缺乏。现象背后其实是教育要素核算准则和教师岗位配置制度的缺失。

　　应该建立县级教育的“财政中立”制度，并依此进行测评和“督政”。义务教育均衡发展的重要评价标准之一是“财政中立”，生均公共教育经费支出与本地区经济发展水平或地方财力零相关。周洪宇建议，对“财政中立”的评估也是美国一些州用来监测区域教育财政公平与充足的基本做法。实现县级政府的“财政中立”，需要进一步规范政府间财政转移支付制度，通过上级政府进行差异性财政拨款，以补偿贫困地区本级财力的不足。

　　周洪宇还建议，各地区要加强对落实教育投入法定增长、提高财政教育支出比重、拓宽财政性教育经费来源渠道各项政策的监测分析和监督检查，及时发现和解决政策执行中的相关问题。财政部要会同有关部门制定科学合理的分析评价指标，对各省（区、市）财政教育投入状况作出评价分析，并作为中央财政安排转移支付的重要依据。