众多的教育问题人人眼中有，一些学者却口中无

一份对现行政策亮红灯的研究报告从何而来

     2011年7月12日上午，安徽省郎溪县职教中心三名教师深入该县凌笪乡孔塘村民组一名初三毕业生的家中，向学生家长介绍学校情况，走村串组招收新生。 “为了完成中职招生任务，我们走遍了千山万水，想尽千方百计，说尽千言万语，尝尽千辛万苦。”这句流行的话形象地道出了中职招生的艰辛。    CFP供图（资料图片）

      近日，北京大学中国教育财政科学研究所最新公布的一期研究简报——《应放缓全面实施中等职业教育免费政策》，让记者感觉新鲜而奇特。这可能是迄今为止记者看到的第一份对一项正在实施的教育政策明确提出“放缓”建议的研究报告。这样一份对现行政策亮红灯的研究报告是如何做出来的？研究者何以有如此大的勇气对现行政策说“不”？带着这些问题，中国青年报记者采访了国家教育咨询委员会委员、中国教育财政科学研究所所长王蓉博士，她就是这份报告的执笔人。

    “这个中职免费的钱，国家花得太不值了”

    中国青年报：请问《应放缓全面实施中等职业教育免费政策》这份报告是在什么背景下做出来的？

    王蓉：今年年初，有关政府部门让我们对2012年加大中职财政投入、实行全面免费的举措提出一个政策建议报告，于是我们做这项研究的小组成员便聚集到一起讨论，最终形成这样一个报告并在春节前上交给了政府部门。

    这个报告的基础首先应该说来源于一线的深入调查。不管是教育口的同志，还是财政口的同志，只要是真正下到基层的同志，多多少少都会听到这样的声音：“这个中职免费的钱，国家花得太不值了！”这一点，在很多地方是有共识的。

    第二个基础来源于我们所连续几年对中职教育研究的积累。从2007年10月开始，我们一批年轻的研究人员就赴重庆万州地区做了“中等职业教育财政问题研究”，自那以后，我们又分头去了江苏、浙江、湖北、四川4个省做“地方属普通本科院校、高职院校和中等职业学校财政状况调研”，后续还做了“中国职业教育扩招、质量评估及财政投资研究”、“资产增加对流动人口子弟初中毕业后继续学业的影响”等等，甚至在西部某省41个贫困县做“农村初中阶段的分流意向、教育选择及影响因素”的调查时，我们都会自觉地把中职免费政策的影响因素考虑进去。

    诸多的调查研究发现，学费高低并不是初中毕业生选择上中职还是普通高中的关键因素，真正影响学生分流意向和教育选择的最重要原因还是个人的学业成绩。中职免费政策在“促进中职招生”和“资助贫困学生”这两个目标上没有达到预期的效果。

    这样的调查结果可能并不是一些政策决策者所希望和喜欢的，但它却是在一定程度上站得住脚的，有它的价值和意义。

    所以不管怎么样，我们都应该发出声音。因为有些政策如果在它一开始的时候在设计和理念上都存在问题的话，那么就必然会给后面的全面实施、有效监测带来一系列的问题。把发现的问题及时地说出来，并提出建设性的改进意见，这应当是学者的责任。即便不能颠覆这个政策，如果能够达到两点也就足够了，第一，使中职辍学率能成为一个被公开讨论的问题；第二，促使中职建立一套质量保障体系——至少我们要知道，中职学生在毕业的时候，应该达到什么样的知识和技能水平。想到这些，我的脑子一阵发热，一拍脑袋就把这个“压箱底”的“内部报告”作为简报发了。

    建议将中职全面免费的目标调整为提高中职办学质量

    中国青年报：在起草这份简报时，你们认为最重要的发现是什么？能不能把问题排排序？

    王蓉：来自一线的观察和调查，让我们发现：国家实施的中职免费与适当的生活补助政策，并没有带来中职招生人数的显著提高。不仅如此，而且在已经到校报到的学生中，整体年流失率接近15%。这个数字相当惊人，我们有必要来寻找其背后的原因。

    这里固然有宏观背景的因素，如适龄人口的下降、高等教育和高中教育的快速发展以及我国目前劳动力市场的特点并不完全有利于一个在正规教育体系之内、以公共财政为保障的职业教育体系的发展。但是，造成政策失灵最主要的原因在于政府对中职学校的监管“退位”和“缺位”，导致中职学校在专业设置、招生、质量规格等方面的系统性的行为失范，影响了这些学校对于学生和家长的吸引力。

    中职的孩子，应该说是中国最弱势的群体。一些地方明明知道中职质量差，却人为地将中职和普高比例强制性规定为５∶５，然后用高压手段、免费政策逼迫和诱导这些社会最底层的孩子进入中职，进去以后又是一团糟，还浪费了他们的青春年华。这对他们就不是一种负责任的态度。

    针对这个情况，我们不赞成近期内以实施全面免费为加大中职财政投入的优先项目，而建议将新增财政收入全部用于提高中职办学质量这一政策目标上来。

    发布警示性研究成果，旨在探讨怎样的投入方式效益更好

    中国青年报：我们注意到，撰稿人在简报的行文中用了一些不常见的“特殊表达”，如在注释中标明“文责自负”、在文中声明“辍学率的统计在我国一向是极其重要且敏感的话题。研究者在此冒天下之大不韪而分享上述这一粗口径的、不完全符合严谨标准的辍学率测算结果，就在于期待这一问题能够引起高度重视，期待来自政府部门的批判和纠错，并借此促使权威性的统计数据的公开”，为什么会这样？

    王蓉：这期“应放缓全面实施中职免费政策”的简报，可以说是我们所少有地通过这种公开的渠道，发布这样带有警示性作用的研究成果。作为所长，我感到有可能要准备承受来自不同方面的责难和压力。

    我发现，对做政策研究的人来说现在有一个不太好的感觉，一些本属于在政策实施过程中发现并需要加以调整的问题，甚至是一些非常技术化的问题，经常被人为的政治化。比如实行中职免费，毫无疑问这是中央的一项重要的民生政策，是实现教育公平的一件大事。我们现在对它进行评估甚至提出叫停，所指的不是该不该加大对中职的财政投入，而是说采取怎样的投入方式产生的效益可能更好。

    中职缺乏吸引力，关键不在于学生家庭的学费压力，而在于现阶段中职的办学水平总体实在太差，学生即便去了也不见得有什么好出路，这一点老百姓都心知肚明。所以说，国家投入的钱与其用来全面免费，倒不如拿来先投入到加强中职学校的能力建设中去，投入到为学业水平差的学生进行文化补习上去，这也是完全符合中央重视民生和职业教育发展的原则的。这是问题的关键所在，也是我们提出对政策进行调整的出发点。

    这不是什么“高度敏感”的问题。如果习惯于简单地把一些原本属于政策研究的问题政治化，就很容易给学者带来无形的压力，久而久之，也没有人愿意说真话了。这样的结果对国家恰恰是危险的。 

    教育政策研究者应“怀仁怀朴 唯真唯实”

    中国青年报：那你们的勇气和底气从何而来？你们每期简报抬头印有“怀仁怀朴  唯真唯实”八个字，体现了你们怎样的追求？

    王蓉：“怀仁怀朴，唯真唯实”，是我们的所训。我们想传达的是对使命的一种认知。

    我们是中国教育财政科学研究所，是专门研究教育财政的。所谓仁者爱人，这“仁”里就有一个爱的意思，教育事业是关于“爱”的事业，而我们是研究教育事业的学者，应该有“爱”。而“朴”呢，是我觉得一定要有朴实朴素的态度，扎扎实实做事，不玩花的，我觉得强调这一点很重要。我们整天在地方上跑，有很多事不明白，但只要有了这个心态，就会向地方同志、向第一线的实践者虚心求教，就会得到大家的帮助。

    其实这个“怀仁怀朴”，还包含另一层意思，那就是简单。如我的同事宋映权老师所说的，“朴”说得不好听一点就是一种天真，甚至有点傻。发了这么个简报，也是“很傻很天真”的表现吧。我们这群人，或多或少都沾染了一点北大的独立精神。财政部和教育部之所以要在北大成立这个所，可能也是看上了北大这种独立的精神。这种独立精神我们一直在坚持。如果光是人云亦云，那我们就失去了存在的价值。“朴”还有一个意思，我们很多研究人员的出身都是很普通、很卑微的，家庭都是农村背景，父母那一辈、或爷爷奶奶那一辈都是农民，代表的也是中国的大多数。“朴”就是说我们不能忘了自己卑微的根，要努力去看到中国真正的问题是什么。不是说，教育让我们走到了今天这个地步，我们就变成了精英，我们不是精英，我们只是对农村问题有关注，对弱势群体有关注，这是我们始终在意的。 

    “唯真唯实”是我一直特别强调的。在我眼里，“唯”即唯一，“唯”的尺度要比“求”更严格。我们是做政策研究工作的，最需要“唯真唯实”的科学态度，不能允许还有第二种态度。这是一个最基本的研究伦理的问题。

    学者的好奇心是与他对现实的关注密切联系在一起的。学者如果经常性地在第一线调研，他对现实的观察必然是敏锐的，他的研究选题必然是前沿的。没必要用外力强加的方式对他说，这个是我们政府正在关注的，这个是目前学术界特别热门的，没有这个必要。我们的立所之本，是纯净纯粹的学术研究，有不少独立的研究选题，很多研究是跟着老师个人兴趣走的，而很少说这是服务于谁的，反正我个人的信念一直是这样。财政部和教育部有时也会下达一些研究任务，我们尽量把这些项目和老师的研究兴趣、专业方向恰当地结合起来。

    老师们的坚持在于他作为一个纯粹学者的追求。在中国，很纯粹的学者，就怕被外力，什么糖衣炮弹，金钱啦，官位扭曲了，而我们所里的气氛，就是一群天真一点傻一点的人挤在一起，这种扭曲显得稍微少一点罢了。

    以学术建树实现报国之志

    中国青年报：学者主要通过专业知识、学术建树为政府建言献策，实现报国之志，你们怎么理解这一点，又是怎么行动的？

    王蓉：我们这儿多是以实证研究方法严格训练出来的学者，特别讲究第一线的调查和搜集事实。在我们这儿，下基层做田野调查成为最常见的研究方式，老师们注意这样培养自己对现实感知的直觉敏锐度及和第一线工作的同志们建立良好的交流和学习的关系，这也是学术研究最重要的基础，好比是作物在土壤里扎下的根。地面上开花、结果分为两类，一类是政策建议报告，还有一类就是实证研究。

    从2005年11月到2011年年底，我们进行田野调研活动有84次之多，最近又有几个组要分头下去。另外，我们所的同志对调查方法的运用、数据的收集努力做到一丝不苟，确保一个细节都不马虎，目的就是一个，保证这个调查的数据是准确真实的。我们的研究水平可能不高，研究能力也很有限，但至少在研究态度上，要努力按照严格的标准要求自己。

    有一些人对政府很悲观，对学者也非常悲观。但是我不这样看，我觉得我们跟政府的沟通渠道是畅通的，而且对于政府能够虚怀若谷地听取我们这些学者的意见，一直是非常肯定的。政府里聚集了大量的中国精英，这些人有很高的社会理想，努力地在那里工作，他们都是我们的同道。

北大学者发布最新研究报告建议

应放缓全面实施中等职业教育免费政策

      4月26日，北京大学中国教育财政科学研究所对外公布了其最新一期简报——《应放缓全面实施中等职业教育》。这份报告明确指出：中职学校的办学行为与办学质量存在诸多不尽如人意的现象，这影响了中职助学金和部分学生免学费政策效果的达成。目前加大中职的中央财政投入应以诱导地方政府完善学校布局、改革管理体系、提高办学质量为核心目标。换言之，不赞成近期内以实施全面免费为加大中职财政投入的优先选项。

    据北大中国教育财政科学研究所所长王蓉介绍，根据教育部公布的统计数据，他们发现，中职教育免费政策的实施，并没有伴随以中职招生数及其在高中阶段招生总数中所占比例的显著提高。而进一步的研究和调查则发现，中职学生流失问题严重，流失率逐年攀升；政府对中职学校监管“缺位”影响了中职学校对学生和家长的吸引力；学习成绩是影响学生分流意向和教育选择的重要原因。

    在此基础上，报告还提出了政策建议，称当前的核心要务是提高中职的办学质量。针对中职的近期政策措施，建议急迫需要改变当前政府对中职的监管退位和缺位的局面，应以全面审视和建设中职的管理体系为抓手，在近期以全面启动中职的政府监管制度建设和学校能力建设为工作重点。在建立这一共识的前提下，加大财政投入，为上述中职监管制度建设和能力建设提供保障基础，建立健全中职财政拨款制度体系。

    中职学生流失问题不容小觑

    鉴于无公开的中职流失率统计数据，研究者根据“2005～2010年全国及分区域中等职业教育招生情况”和“2005～2010年全国及分区域中等职业教育毕业生情况”计算了中职学生三年流失率。以2005年入学的年级为例，该年级应于2008年毕业，因此以2005年招生数减去2008年毕业生数为其三年流失人数，再除以2005年招生数为其流失率。

    按照这一计算方法，中职流失率逐年攀升，特别是西部地区的流失率从2005年级的13.3%迅速攀升到2007年级的28%。

    研究者又使用2010年和2011年的分年级在校生数测算了2010级学生（2010年入学学生）和2009级学生（2009年入学学生，也即2010年二年级学生）年度流失率。结果显示，全国教育部门中职学校的2010级学生在2010～2011年期间总共流失了88万人，流失率达到13.82%。各省的该比率可能受到学生在省份之间转学因素的影响；但是，全国性的数据仍具较强的揭示性。

    研究者分析认为，导致这一结果的原因可能有三：第一，年度之间的数据统计口径可能不一致，基础数据的准确性值得怀疑。第二，来自基层的“虚报冒领”行为可能是一个重要因素。第三，学校中确实普遍存在严重的学生流失现象。

    据了解，目前已经有诸多学者和第一线实践者认识到，流生问题已成为严重影响和制约中职学校发展的重要因素之一。《职业教育研究》刊载《中职流生问题的原因与对策研究》一文指出，流生现象呈现以下几个特点：（1）流失时间集中。多发生在第一学期的期中和寒假之后。（2）专业、年级、班级集中。在流失的学生中，90%为一年级学生，毕业班学生的流失率几乎为零，流生往往发生在某个专业某几个班级。（3）流失比例高。学校整体年流失率在15%左右，个别专业年流失率达到20%～30%，甚至更高。

    地方政府监管“缺位”导致中职吸引力下降

    报告称，地方政府对中职学校的监管“退位”和“缺位”，导致了中职学校在专业设置、招生、质量规格等方面的系统性的行为失范，影响了这些学校对于学生和家长的吸引力，这是政策失灵的主要原因。

    《职业教育研究》载吴仲平文《中职学校不规范办学行为分析及对策》提出，中职学校不规范办学行为的表现有三个方面：（1）不顾教育形象，招生工作不择手段。（2）不论办学条件，专业设置随心所欲。（3）不讲质量规格，毕业文凭随意发放。“中职教育是国民教育序列中的正规学历教育，其学制年限、专业设置、课程体系、课程纲要等都有相应的规定或指导意见，但许多中职学校并不是努力执行，而是‘我行我素’，甚至想怎么干就怎么干。在学制年限上，虽说是修业期三年，其中在校学习两年，但在校学习一年、一年半就以‘顶岗实习’送出就业的却不少见；在课程设置、课时安排、教学内容及要求上，往往是专业类课程能开就开，文化基础及德育类课程想减就减，且无论学生课程考核合格与否，只要上学费用交清了，毕业证是一定要发放的。更有甚者变相‘卖’文凭，即联络短期职业培训学校，动员其学员注册本校中职学籍，只要这些职业培训学校代收代交了‘协议’费用，其学员也可领到中职学校颁发的毕业证书。”

    研究者认为，中职学校上述不规范办学行为的重要原因是中央政策放开之后地方监管的退位和缺位。国务院分别于2002年、2005年两次召开全国职业教育工作会议，作出了大力发展职业教育的决定，教育部为落实第一次全国职业教育工作会议的精神时发文指出：“要进一步扩大中等职业学校的招生自主权。允许中等职业学校招收应、往届初中和高中毕业生及具有同等学力的人员入学；允许中等职业学校根据市场需求和自身办学条件自行确定招生专业和规模；允许中等职业学校根据用工单位的需求，调整教学内容、学习方式和学习时间。”这个文件出台的目的在于通过扩大中职学校的办学自主权，促进中职教育又快又好发展。但是，随着中央教育部门对扩招的任务和要求越来越高，地方主管行政部门基本放弃了对中职学校招生与办学的监管，于是，“一放就乱”的混乱局面也就逐渐形成。

    学习成绩是影响学生教育选择的最重要原因

    中职教育免费政策企图通过“价格效应”达成既定的政策目标，也就是通过利用财政政策实施免费的中职教育与适当的生活补助，有效降低私人就学成本和教育服务价格，刺激农村初中后学生对于职业教育的需求，增加中等职业学校的生源，达成政府加强中等职业教育发展的目的。该效应机理的假设前提是：就学的价格因素是初中毕业生选择上中职还是普通高中的重要因素；对于农村家庭经济困难学生来说，其对中职教育的需求弹性足够高。

    但研究者发现，上述的两个假设前提都存在问题。首先，从逻辑上说，初中毕业生共有三个去向：一是就读普通高中，二是就读中职学校，三是辍学进入劳动力市场。在三者之中的选择，学生和家长需权衡收益和成本两方面的因素，而成本又包括直接成本（学费等）和机会成本（如果不上学而选择进入劳动力市场的所得收入）。中职质量较低导致家长和学生对于其收益的估计偏低；与此同时，学生们不读中职而直接就业所得的收入（也就是机会成本）是不容忽视的一个决定性因素。

    其次，诸多研究发现，就学的价格因素并不是初中毕业生选择上中职还是普通高中的关键因素。绝大多数学生就读中职学校，并不是冲着“经济资助”，而主要是学业基础等其他非经济方面的原因。研究发现，学习成绩是影响学生分流意向和教育选择的最重要的原因。

    提高中职办学质量当前核心要务

    研究报告的最后一部分是政策建议，其指出，在我国人口红利即将消失的背景下，大力发展职业教育的必要性毋庸置疑，加大财政投入是为达到该政策目标的基本保障。

    但是，当前的核心要务是提高中职的办学质量，提高中职教育的私人收益率，并使家长和学生建立对中职教育的较全面认识，如此才能够真正达成发展中职的政策目标。单纯靠降低私人教育成本的举措，包括免除学费，并不一定是有效的激励机制。

    研究报告还提出了非常具体的建议，包括：从改革管理体制入手，解决当前职业学校布局混乱、办学质量低下、校企合作薄弱等诸多问题；改监管“缺位”为监管“到位”，加速管理制度建设；为改善中职办学质量提供有力的财政保障基础，在加大中职财政投入的总的方针指导下，继续实施现有的助学金和部分学生免学费政策不变，但放缓在全国全面实施免费政策，与此同时，将新增财政投入全部用于提高中职办学质量这一政策目标上。

学者需要有使命感和勇气

     北京大学中国教育财政科学研究所最新公布的这期简报——《应放缓全面实施中等职业教育免费政策》，学者所表现出来的使命感和巨大的勇气值得尊敬。

    近年来，国家对教育加大投入，推出了一系列实施项目和相关政策，如家庭经济困难学生生活补助、免费师范生、中职免费、寄宿制学校、学前教育、营养改善计划、校车配置等。毫无疑问，国家出台这些政策的初衷是为了在更大程度上更好地改善民生，实现教育公平。但是，这接二连三的政策多像是一些急就章，公众能感到密集的教育政策和大量投入的钱如雨点一般哗啦啦往下淌，却很少能够清楚看到这些政策从前期公开论证、到实施过程中的跟踪调整、直至执行完毕后对效果进行评估的全过程。

    就拿大力发展职业教育来说，全国上下一盘棋，要求每个县必须建有一个职教中心。经过三年攻坚之后，一些地方的县级职教中心倒是建立起来了，可是立马成了闲置的场所，因为根本招不到学生，大批的学生纷纷流向了办学条件和基础显然要好得多的地市、省会城市的职业学校。

    还有中职招生的问题。教育部门每年都在强行下达硬性指标，甚至反复强调必须从政治的高度认识抢占这块高地的重要性。然而，关于中职教育的负面声音近些年一直不绝于耳：恶性的、近乎白热化的生源大战，编造假名单大量套取政府补贴资金，没有安全保障的顶岗实习，低水平的教育使在校生的流失率居高不下等等，而且这种情况并不只是出现在个别地方、个别学校。

    众多的事实让我们有理由质疑：政府现已推出的这些教育政策都是科学合理的吗？遗憾的是，这些现象、这些问题，人人眼中有，一些学者却口中无。

    在今天的时代，对政府而言，依法治国、科学决策无疑变得越来越重要。从某种意义上说，有时一项错误政策客观上甚至比某个贪官污吏个人腐败给国家人民造成的直接经济损失还要大。在国际上，一般认为影响政府决策的是两大因素：理性分析与政治考虑。基于理性分析的科学决策显然要比起领导人拍脑袋决策、比虎头蛇尾式的粗放型管理要好得多。而政府要真正做到科学决策，需要加速民主化、科学化的过程，需要依靠受过良好教育、掌握科学方法的学者全心投入。

    毋庸讳言，我们生活于其中的社会环境，事实上一直存在着决策文化与学术文化这两种截然不同的文化。我们不能不承认，在一些时候，一些领域，受官本位文化渗透和影响，唯领导人的意志是从，以已推出的政策方案作为铁定不变的标准，已成为不良的社会风气。当技术不是问题、方法不是问题、学术不是问题的时候，如何让研究的成果积极影响政府的决策，学者的使命感和勇气就成了最大的问题。

    学者的这种使命感和勇气首先来自他们对自己脚下的这块土地怀有深深的感情，他们不是某个权力机构或利益集团的附庸，而是代表“社会的良心”。这种使命感和勇气还来源于学者所持有的独立人格精神和敢于质疑的科学态度，以及基于实证的研究方法和严谨的工作态度而形成的一种文化自觉。

    没有钱，肯定无法办好教育，但是有了钱，就一定能办好教育吗？答案可能会不尽相同。但是我们知道，国家用于教育的钱，不是上帝赐给的，也不是靠印钞机滚动出来的，而是全体人民的劳动成果积累而成。教育政策如何从全局、整体的角度考虑社会利益的分配和长远发展，特别需要学者有独立和理性的声音，这才是他们体现服务社会和个人价值的最好方式。

全国劳动部门办中等职业学校学生流失情况测算表

2010年一年级学生流失数与流失率				2010年二年级学生流失数与流失率
流失数（人）	流失率	2010年一年级在校生数（人）	2011年二年级在校生数（人）	流失数（人）	流失率	2010年二年级在校生数（人）	2011年三年级在校生数（人）
81780	5.67%	1442128	1360348	392996	27.83%	1412193	1019197